ESG의 법적 함의에 기반한 실효적 정책 방향 -유럽연합의 최근 ESG 정책을 참고하여-

1. 서론

최근 ESG(Environmental, Social, Governance)는 기업 경영을 넘어 국가 정책과 국제 규범 형성에까지 영향을 미치는 핵심 의제로 자리매김하고 있다. 기후변화, 사회적 불평등, 기업 지배구조의 불투명성 등 복합적인 글로벌 위기가 심화됨에 따라, 기업의 지속가능성과 사회적 책임을 비재무적 요소를 통해 평가하려는 ESG 논의는 더 이상 선택적 담론이 아닌 구조적 전환의 계기와 기준으로 기능하고 있다. 특히 금융시장과 투자 영역에서 ESG 요소는 기업의 장기적 가치와 리스크를 평가하는 핵심 지표로 활용되고 있으며, 정책 차원에서도 이를 제도화하려는 시도가 급속하게 확산되고 있기도 하다. 이러한 흐름 속에서 유럽연합은 ESG 정책을 가장 적극적이고 체계적으로 추진하는 행위자로 평가되고 있다. 비재무정보 공시를 중심으로 한 초기의 연성적 접근을 넘어, 최근에는 지속가능금융 공시규칙(SFDR), 기업 지속가능성 보고지침(CSRD), 기업 지속가능성 실사지침(CSDDD) 등 구속력 있는 법규범을 통해 ESG를 본격적으로 제도화하고 있기 때문이다.

그러나 ESG는 본질적으로 기업의 자율성과 시장 논리에 기반을 두고 발전해 온 개념이라는 점에서, 이를 법과 정책을 통해 어느 수준까지 강제할 수 있는지에 대해서는 여전히 논쟁의 여지가 크다. ESG 정책은 국민의 권리를 직접 제한하거나 의무를 부과하는 전통적인 규제정책과는 성격을 달리하며, 기업의 자발적 참여와 유인을 전제로 한다는 점에서 법적 설계에 있어 섬세한 접근이 요구되기 때문이다. 이와 같은 문제의식에 기초하여, 본 연구는 유럽연합의 ESG 정책 전개 과정을 법적 관점에서 분석하고, 그 정책적 특징과 변화 양상을 검토하고자 한다. 특히 유럽연합이 ESG를 연성규범에서 경성규범으로 전환하는 과정에서 어떠한 법적 수단을 활용하고 있는지, 그리고 이러한 접근이 기업의 자율성과 정책의 실효성 사이의 긴장을 어떻게 조정하고 있는지를 중점적으로 살펴보아 종국적으로 한국의 ESG 정책이 나아가야 할 실효적이고 바람직한 정책 방향에 대한 시사점을 도출하는 것을 연구의 목적으로 한다. 이를 위해 본 논문은 제Ⅱ장에서 ESG의 개념과 논의의 전개, 그리고 관련된 주요 법적 쟁점을 검토한 후 제Ⅲ장에서는 유럽연합 ESG 정책의 특징과 최근 변화 양상을 중심으로 유럽연합의 주요 입법체계를 분석하고자 한다. 마지막으로 제Ⅳ장에서는 유럽연합 사례가 한국 ESG 정책 설계에 주는 함의를 종합적으로 제시하고, 실효성 있는 정책 방향을 모색할 것이다.

2. ESG의 개념 및 관련 법적 쟁점

1) ESG의 등장 및 논의의 본격화

1.1) ESG의 개념과 등장 배경

ESG란 환경(Environment), 사회(Social), 지배구조(Governance)의 약자로, 기업과 금융기관의 환경, 사회, 지배구조 성과를 평가하는 비재무적 지표를 말한다. 사실 기업의 지속가능성과 윤리성을 평가하는 비재무적 지표인 ESG가 기업의 운영에 있어 중요하다고 확언할 수 있을 지는 의문스러운 것이 사실이다. 기업의 존재 이유는 이윤, 즉 주주의 이익인 것이고 이를 위한 기업경영전략이 무엇보다 중요하다는 점에서 환경과 인권 등의 이슈를 기업 관련 담론으로 원용하는 것은 쉽지는 않기 때문이다. 하지만 18세기 종교적 가치에 기반한 투자 배제 운동과 20세기 사회·정치적 운동, 특히 1960~70년대 미국과 유럽에서 확산된 인권, 환경, 노동 문제를 기업 경영에 고려하도록 요구하는 사회적 책임투자(SRI) 개념은 2000년대 초반 국제사회가 지속가능성과 책임투자를 강조하도록 하는 배경이 되었고 이에 따라 당시 기업과 금융기관은 비재무적 성과를 평가하는 핵심 프레임워크의 중요성을 인지하게 되었다. 급기야 2004년 UN 글로벌 콤팩트와 세계은행 산하 금융기관이 발표한 보고서 “Who Cares Wins”에서는 처음으로 ESG라는 용어가 공식적으로 등장하게 되었고, 이에 따라 기후변화, 사회적 불평등 그리고 기업 지배구조 문제의 심화로 인한 지속가능성 의제가 국제적 수준의 의제로 본격적으로 부상하기에 이른다. 결국 2008년 도래한 금융위기 이후 기업의 비재무적 리스크 관리의 필요성, 즉 기업의 장기적 가치 창출과 리스크 관리를 동시에 달성하는 전략적 프레임워크의 중요성이 강조되었고 이에 따라 제도권 내에서의 ESG의 중요성이 인정받게 된 것이다.²³⁴⁵⁶

결국 단순한 윤리적 투자 기준을 넘어, 재무적 성과와 직결되는 리스크 요인으로 간주되는 ESG는 그 명칭에서 함의하듯 기업의 재무 성과 외에 환경보호, 사회적 책임, 투명한 경영 구조와 같은 요소들이 기업 가치와 장기적 성과에 직·간접적인 영향을 미친다는 이론에 기반하여 등장한 개념으로, 특히 지속가능한 투자(Sustainable Investment) 및 책임투자(Responsible Investment)의 핵심 개념으로 자리 잡고 있는 개념이다. 즉, ESG는 리스크 관리 및 기회 포착의 도구로서, 투자자와 이해관계자들이 기업의 지속가능성을 평가하고 의사결정을 내리는 데에 있어 원용되고 있는 가치적 개념인 것이다. 사실 기업의 존재 및 경영의 주요한 이유는 주주의 이익을 제고하는 것, 즉 영리를 추구하는 데에 있다. 대표적으로 신고전주의적 입장을 대변하였던 프리드먼(Friedman)은 민간 기업(a private company)이 추구해야 할 유일한 목표는 법과 윤리적 원칙에 담긴 시민사회의 기본 규칙을 준수하는 가운데 기업이 보유한 자원을 활용하여 기업의 이윤, 즉 주주의 이익 극대화(maximization of profits)를 달성하는 것이라고 보았다.⁷⁸

1.2) ESG 논의의 구체화와 본격화

그런데 프리먼(Freeman)은 기업이 주주의 이익뿐만 아니라 직원, 고객, 지역사회 등 기업 활동에 관여하는 다양한 행위자(the plurality of actors)의 이익도 고려해야 한다고 주장하였던 사실을 주목할 필요가 있다. 이에 동조하여 포스트(Post), 프레스턴(Preston), 삭스(Sachs) 등의 학자들(authors) 역시 기업은 비용과 상관없이 사회적·환경적·지배 구조적 책임의 원칙을 적용해야 한다는 입장이었고 포터(Porter)와 크레이머(Kramer)는 민간 기업의 주요 목표는 이윤을 극대화시키는 것이 사실이지만, 동시에 사회적·환경적 책임과 기업지배구조 원칙을 따르기 위한 노력을 경주하여야 한다는 주장을 펼치기도 하였다. 즉 기업의 가치는 재무적 성과를 중심으로 평가되어야 한다는 전통적 입장에 대하여 기후변화, 자원 고갈, 노동 인권 침해, 기업의 비윤리적 경영 등 비재무적 리스크들 역시 점차적으로 기업의 지속가능성과 장기적인 수익성에 큰 영향을 미친다는 입장이 등장하였던 것이고 당해 요소들을 포괄할 수 있는 새로운 평가 기준의 필요성이 본격화되게 되었던 것이다.^9101112

이와 같은 상황에서 등장한 개념이 바로 ESG 개념인 것인데, 특히 2004년 UN 글로벌 콤팩트와 스위스 투자은행 UBS가 공동으로 발표한 보고서 Who Cares Wins에서 처음 등장한 당해 개념은 2006년 유엔 책임투자원칙(PRI: Principles for Responsible Investment)의 공식 출범으로 인하여 전 세계 금융기관과 투자자들의 주목을 본격적으로 받기 시작했다. 특히 글로벌 금융위기를 거치면서 기업의 투명한 지배구조와 사회적 책임의 중요성이 본격적으로 강조되도록 이끈 것이 바로 당해 ESG 개념이기도 하다. 기후 위기에 대응하기 위한 국제 사회의 노력과 더불어 자연스럽게 사회적 담론으로 부상한 ESG는 기업 경영과 투자의사 결정의 핵심 요소로 자리 잡게 되었던 것인데 결국 이는 단순한 기업의 이미지 제고를 넘어, 지속 가능한 성장과 리스크 관리를 위한 전략적 프레임워크로 발전하고 있다는 평가가 어색하지 않다. 요컨대 ESG라는 개념은 21세기 들어 글로벌 사회가 직면한 다양한 지속가능성 이슈에 대한 대응을 위한 담론으로 본격적으로 등장하고 있다. 요컨대 ESG는 단순한 기업 평판 관리를 위한 도구가 아닌, 지속가능성과 금융 안정성을 연결하는 제도적·학술적 프레임워크 나아가 기업과 금융기관이 장기적 가치 창출과 사회적 책임을 동시에 달성하도록 요구하는 새로운 패러다임이라는 평가가 가능하다고 생각된다.

2) ESG의 관련 법적 쟁점 및 정책설정 함의

ESG의 관련 정책을 설정함에 있어서는 그 개념적 특징을 고려하여야 함은 물론이다. 우선 이는 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 등의 침익적 행위를 본격적으로 유발하는 것은 아니라는 점에서 법률유보원칙이 직접적으로 문제되는 사안은 아니라고 볼 수 있다. 수익적 사항만이 문제되는 사항 역시 아니라는 점에서 그 정책설정에 있어서는 주의를 요할 수밖에 없다. 사실 ESG는 기업이 자율적으로 결정을 할 수 있는 사안이 중심을 이룬다는 점에서 공권력의 개입을 직접적이고 본격적으로 도모하는 것에는 상당한 부담이 있다. 물론 ESG의 요소 중 하나인 환경과 관련한 사항의 경우 공권력의 개입이 본격적으로 이루어지고 있다. 환경에 대한 정의를 명확히 하는 가운데 이에 대한 규제를 본격화하고 있기 때문인데 실제로 환경정책기본법에서는 자연환경과 생활환경에 대한 정의를 기반으로 “인간을 둘러싸고 있는 인간의 삶의 여건”인 환경에 대한 본격적인 규제를 도모하고 있기도 하다. 다만, 환경보호는 그 보호의 수준 또는 범위를 정하는 것이 어렵다는 점에서 관련 정책은 상당히 다각적인 방향성을 띠고 있다. 환경법의 기본원칙에 예방의 원칙, 사전 배려의 원칙, 원인자 책임의 원칙, 협동의 원칙, 지속가능한 원칙 그리고 정보공개 및 참여의 원칙 등 적지 않은 원칙이 적용되고 있는 것은 당해 사항을 현시하고 있다고 볼 수 있음은 물론이다. 물론 환경보전 혹은 보호를 위한 수단과 관련, 통상적으로 활용되는 신고등록표시와 배출 규제 등의 의무 부과 인허가제도 그리고 행정적․형사적 제재 등 직접적 규제 수단이 활용되고 있는 것이 사실이지만 이외에도 환경계획, 환경기준 그리고 환경영향평가 등 예방적 환경정책수단 그리고 배출부과금, 과징금 제도와 부담금 제도, 생산자책임재활용제도, 환경세 그리고 배출권거래 제도 등 경제적 유인제도 즉 간접적 규제제도 역시 적극적으로 활용되고 있다. 뿐만 아니라 녹색기업지정제도, 환경경영체제인증제도, 환경라벨링제도, 녹색분류체계(Taxonomy) RE100 (Renewable Energy 100) 등 자율적 환경관리 수단이 적극적으로 활용되고 있다는 사실은 환경보호를 위한 관련 정책 범위의 광범성을 현시하고 있는 것이기도 하다. 통상적인 규제의 경우, 구성요건과 그 위반에 대한 제재를 설정하는 것, 즉 사후·교정적 규제가 일반적이지만 환경은 사전·예방적인 수준의 규제가 중요하다는 점에서 기존 경찰행정법상의 규제만을 고집하는 것은 적절하다고 볼 수만은 없다. 즉, 환경보호의 수준과 범주를 미리 구체적으로 설정하고 특정 행위만을 구성요건으로 설정하여 그를 중심으로 규율하는 정책은 그 보호를 위한 구체적인 범주와 수준을 설정하는 것이 사실상 어려운 환경의 본질을 십분 고려한 정책이라고 볼 수는 없다. 환경보호를 위한 경찰행정법적 규제의 중요성을 부인할 수 없는 것은 사실이지만 그보다 강화된 수준의 환경보호를 위한 유인책 역시 요구되는 것이다. 환경보호를 위해서는 자율적 환경 관리 수단과 같은 행위자의 보다 적극적인 행위가 요구되는데 문제는 이를 강제하는 것이 쉽지 않다는 점이다.^131415161718

당해 지점에서 ESG를 위한 실효적이고 바람직한 정책 방향성을 간파할 수 있다. 즉, ESG는 법규범을 통한 직접적인 강제가 어려운, 즉 기업 등 관련 행위자의 자발적인 행위가 요구되는 사항의 경우 관련 행위의 유인을 실효적으로 확보하기 위한 정책에 대한 고민이 ESG 담론에 녹아져 있는 것이다. 결국 ESG를 위한 사항 모두를 국가가 공권력을 활용하여 강제할 수는 없다. 각 개별 행위자의 자발적인 행위 유인을 확보하는 것이 중요하다고 보아야 하는 것이고 당해 지점에서 바람직한 정책설정의 중요성과 타당성을 인정하는 것이 어렵지 않다.

3. 유럽연합 ESG 정책 특징 및 최근 변화 양상

1) 유럽연합의 특수성 및 정책 특징

국제사회에의 주요한 행위자는 국가와 국제기구임은 주지의 사실이다. 국제법의 주요한 부분을 차지하고 있는 조약체결권을 보유하고 있는 실체가 국가와 국제기구이고 국제사법재판소에서의 당사자적격 역시 국가에게만 인정되고 있기 때문이다. 이와 같은 전통적인 입장에 기반한다면, 유럽연합은 국가가 아닌 국제기구라고 볼 수 있는 것이 사실이지만 유럽연합은 회원국과 조약의 주인(Herren der Verträge; masters of Treaties)이 누구인지에 대한 주권 소재 관련 논쟁을 지속적으로 전개하고 있고 회원국의 국적과 더불어 유럽연합 차원의 시민권(citizenship)을 인정하고 있을 뿐만 아니라 제1차 법원에서는 유럽연합의 운영 원칙으로 민주주의와 법치주의를 선언하고 있는 등 국제기구라고 볼 수만은 없는 독특한 특징을 보유하고 있는 것이 사실이다. 이에 따라 유럽연합을 국제기구가 아닌 지역공동체, 특히 고유한 실체(sui generis entity)로 보는 견해가 설득력을 얻고 있다.¹⁹²⁰²¹

이와 같은 유럽연합의 독특한 특징은 연합의 법제도적 운영 상황에서도 고스란히 드러난다. 즉 유럽연합은 통합 초기 유럽연합법 우위의 원칙과 직접효력 및 직접 적용의 원칙 등을 통하여 기존의 국제법 질서와 차별되는 새로운 법질서를 창출하였고 이를 기반으로 자신의 통합을 위한 제도 운영을 본격화하고 있다. 유럽연합법 우위의 가장 논리적인 근거는 그 것 자체가 완전한 통합(full integration)의 조건이기 때문이다. 만일 회원국이 유럽연합 기관의 초국가적 권한(supernational power)을 부인하거나 저항한다면 경제적 통합 등 유럽연합의 모든 통합은 요원할 수밖에 없기 때문이기도 하다. 이를 위하여 유럽연합은 설립조약을 비롯한 제1차 법원과 제2차 법원인 규칙(regulation)과 지침(directive) 그리고 결정(decision)이라는 법형식을 통하여 자신의 관련 정책을 구체화하고 있는 것인데 당해 지점에서도 유럽연합만의 독특한 법질서와 정책추진에 있어서의 특이점을 간파하는 것이 어렵지 않다. 즉, 국가가 보유하고 있는 입법권을 행사하는 것이 어려운 유럽연합으로서는 여러 유형의 입법을 통하여 회원국에 대한 구속력을 효과적으로 그리고 탄력적으로 확보하려는 노력을 경주하고 있는 것이다. 특히 규칙은 모든 회원국과 개인 그리고 기업을 대상으로 회원국 국내 입법을 거치지 않고 즉시 그리고 직접 적용된다는 점에서 전면적이면서 일반적인 구속력을 보유하는 규범이지만 지침은 달성해야 할 결과 또는 목적은 규칙과 같이 구속력이 인정되지만 그 목적과 결과를 도달하기 위한 형식·수단은 회원국의 선택, 즉 재량이 인정되는 규범으로서 국가간 다양성을 유지하는 가운데 법질서의 조화를 추구하기 위하여 활용하고 있는 규범이다. 나아가 결정은 지정된 수범자에게 개별·구체적인 구속력이 있는 규범으로서 개별적인 규율이 요구되는 사안을 해결하기 위하여 활용하고 있다. 결국 유럽연합은 즉시 적용되고 일반적인 구속력을 지니고 있는 규칙, 회원국 법질서와의 조화를 위하여 결과만 구속하도록 하고 결과 도달에 있어서는 회원국의 재량을 허용하는 지침 그리고 특정 수범자에게 직접 구속되도록 하는, 즉 개별적 규율을 도모하는 결정을 통하여 관련 정책의 추진과 실현을 도모하고 있는 것이다.²²²³²⁴

2) 유럽연합의 ESG 정책의 본격화 및 관련 법적 쟁점

2.1) 유럽연합 ESG 정책 도입 배경 및 함의

사실 유럽연합은 경제적인 통합을 위하여 출범하였고 이에 따라 연합의 주요한 목적은 역내 통합을 구체적이고 실효적으로 실현하기 위한 사항에 치중하여 설정되었다. 이는 리스본 조약 체결 이후에도 여전히 유지되고 있는데 실제로 여전히 유럽연합의 주요한 목적으로는 “시민의 자유 이동, 역내 시장(internal market)의 확립, 균형적인 경제발전, 환경보호, 과학 및 기술적 진보의 강화, 사회적 배제와 차별의 방지, 사회정의의 강화, 남녀평등, 아동 권리 보호, 경제, 사회 및 영역 내 결합(cohesion) 강화, 문화 및 언어적 다양성 존중, 경제 및 화폐 연합” 등이 제시되고 있다.²⁵

그런데 최근 국제연합을 중심으로 환경보호를 위한 여러 조치들이 취해지고 있는데 유럽연합 역시 지난 10년 동안 환경, 즉 ESG(환경·사회·지배구조)를 위한 중요한 규제(significant regulations)를 도모하고 있다. 현재는 전 세계적으로 ESG 이행을 선도하는 기관으로 자리를 잡고 있다는 평가에서 알 수 있듯이 유럽연합은 ESG를 위한 그 활동반경을 본격적으로 확장하고 있기도 하다. 이러한 규제 활동(regulatory activity)은 종국적으로 투자자들이 투자 결정 과정에서 환경, 사회, 지배구조 문제를 고려하도록 하여 ESG 투자를 유인하는 효과를 거두고 있을 뿐만 아니라, 기업들이 ESG 관련 의무를 이행하고 있는지를 감독함으로 파리협정에서 설정한 이정표를 달성할 수 있도록 하고 있다. 특히 유럽연합의 ESG 정책과 관련하여 주목하여야 하는 사항은 유럽연합은 점차적으로 자신의 정책적 관심과 실제 정책 대상을 역내 수준의 실체로 제한하지 않고 역외 행위자들에 대한 자신의 영향력을 본격화하고 있는데 이의 대표적인 영역이 바로 ESG인 것이다.²⁶²⁷²⁸

2.2) 유럽연합 초기 ESG 정책의 주요 특징

유럽연합의 초기 ESG 정책은 공시를 통하여 구체화되었다는 점에서 원칙적으로는 관련 기업의 자발적 참여를 유인하는 것이 주를 이루고 있었다. 즉 NFRD (Non-Financial Reporting Directive, 2014/95/EU)에서 간파할 수 있듯 유럽연합은 EU 내 상장사 중 직원 500명 이상 기업 등 해당 기업을 대상으로 환경, 인권, 다양성 등에 대한 설명적 공시(qualitative disclosure)를 하도록 요구하였지만, 이는 자율적 성격이 강했고, 그 공시 범위와 내용 역시 불명확하였다. 요컨대 당시 유럽연합의 ESG 공시는 일부 대기업에 한정되어 있었을 뿐만 아니라 강제성이 직접적으로 인정되지 않아 정보의 질을 확보하는 것은 요원하였고 ESG 지표를 중심으로 하는 유의미한 비교 결과를 확보하는 것 역시 어려웠다. 나아가 당시 유럽연합의 ESG 정책은 배출권 거래제(ETS), REACH(화학물질 규제) 그리고 탄소국경조정제도 등 환경 중심의 단편적 규제에 집중하였을 뿐, 사회와 거버넌스 영역에 대한 정책적 관심은 상대적으로 미흡하였다. 환경적 쟁점에 대한 유럽연합에 대한 관심은 그 중요성으로 인하여 최근까지도 이어지고 있는 것이 사실이다. 이를 보여주는 대표적인 사항이 EU Taxonomy 정책인데 이는 지속가능금융 기반 구축 단계 확보를 위한 노력의 일환으로 도입된 정책이다. 특히 2020년에서 2021년간에 유럽연합은‘EU 그린 택소노미’ 체계화를 시도하여 이를 투자자들이 환경적으로 지속가능한 활동에 투자할 수 있도록 하는 가이드라인으로 상정한 바 있다. 특히 유럽연합은 EU 택소노미 내 원전이 녹색으로 분류되기 위하여 충족하여야 하는 기준을 엄격하게 제시하고 있는데 이에서 유럽연합의 택소노미 운영이 환경친화적인 산업 조성을 위한 노력의 구체화라는 것을 간파하는 것이 어렵지 않다. 물론 ESG에 대한 본격적인 관심을 촉발시킨 것이 기후변화 등 환경적 쟁점이고 ESG 정책의 핵심적인 사항 중 하나가 환경이라는 점에서 환경 중심의 ESG 정책의 중요성을 부인할 수 없는 것이 사실이지만 여타 비재무적 요소인 사회와 거버넌스의 중요성 역시 부인할 수는 없다. 유럽연합은 ESG 관련, 보다 균형적인 정책설정의 필요성과 타당성을 절감하고 있음은 물론이다.²⁹³⁰

2.3) 유럽연합 ESG 정책 변화 및 법적 함의

초기 유럽연합의 ESG 정책은 앞서 언급한 바와 같이 역내 행위자들의 행위를 유인하고 통제하는 데에 집중하였을 뿐이다. 비재무 정보공시 지침(NFRD, 2014)의 경우 일정 규모 이상의 기업에 환경·사회·거버넌스 정보공시를 요구하였지만, 그 내용이 포괄적이고 자율적 성격이 강해, 이는 비강제적 권고(recommendation) 수준에 머무르는 지침에 불과하였고 결국 유럽연합은 이를 기업의 자율적인 지속가능경영 촉진을 유인하는 데에 이용하였을 뿐이다. 하지만 2000년대 후반부터 기후 변화 대응이 EU 정책의 핵심으로 부상하게 됨에 따라 유럽연합은 2015년 파리협정 체결과 더불어 지속가능 금융 프레임워크 구축을 본격화하게 되다. 2018년에는 EU 지속가능금융 행동계획(Action Plan on Sustainable Finance)을 발표, 환경기준을 중심으로 녹색 분류체계(EU Taxonomy)를 개발하기 시작하는 등 환경(E) 중심의 프레임워크 개발에 힘을 쏟았다. 즉 유럽연합의 초기 ESG 정책은 역내 중심의 정책 설계로서 EU 역내 기업과 시장을 중심으로 전개되었고 비회원국 국가 기업들에 대한 직접적 규범 적용이 본격화되지는 않았다.

하지만 점차적으로 유럽연합은 ESG 정책의 대상을 역외 국가로 설정하는 움직임을 본격화하게 되는데 이는 연합 자신의 법규범을 역외 국가들에게 적용하려는 움직임으로 구체화되었다. 일례로 2021년 유럽연합 집행위원회는 EU 역내에 활동하는 다국적 기업뿐 아니라 일정 기준 이상 매출이 있는 역외 기업들에게도 ESG 관련 실사를 의무화하는 CSDDD 초안을 발표하였는데 그 적용 대상에 유럽 내에서 일정 규모 이상 매출을 올리는 역외 기업도 포함시켰던 것이다. 특히 2024년 이후 법제화된 CSDDD는 공급망 전체에 대한 인권 및 환경 실사를 요구하고 있어 개발도상국 등 역외 공급자 역시 당해 지침의 영향권 내에 위치하게 된다. 나아가 2022년~2023년 간 유럽연합은 CSRD를 도입하여 기존의 비재무 정보공시지침(NFRD)을 대체하였는데 이에서도 비EU 기업에게 일정 조건 하에 ESG 공시 의무를 부담시켰다. 결국 유럽연합은 점차적으로 역외 기업 역시 EU의 ESG 기준을 준수하여야만 유럽 시장에 접근할 수 있도록 하는 구조를 만들어가고 있는 것이다.

이는 물론 CSDDD와 CSRD 등을 통한 역외 기업으로의 유럽연합 규범의 적용 본격화를 의미하는 것이다. 사실 ESG와 관련한 적지 않은 쟁점은 원칙적으로 국경이라거나 주권의 제한을 받지 않는 속성을 보유하고 있다는 점에서 일 국가의 영역으로 제한되는 정책의 실효성을 장담할 수는 없다. 유럽연합 역시 ESG의 특징을 고려하는 보다 실효적이고 실제적인 정책설정 필요성에 따라 관련 정책을 본격화하고 있는 것인데 특히 유럽연합은 이를 위하여 자신의 법규범을 적극 활용하려는 의지를 분명히 하고 있는 것이다. ESG 정책은 상호 합의나 양해를 전제로 하지는 않는다는 점에서 조약 등의 형식을 빌리는 것은 어색하다는 점에서 유럽연합의 자신의 고유한 법규범을 통한 ESG 정책의 본격화를 의도하고 있는 이유를 간파하는 것이 어렵지는 않다.³¹

물론 유럽연합 회원국을 대상으로 하는 정책설정에 있어 자신의 법규범을 활용하는 것이 문제되지는 않는다. 유럽연합은 국제법 질서 내에 새로운 법질서를 창출하였을 뿐만 아니라 Costa v. ENEL 사건에서 선언된 바와 같이 the EEC 조약은 유럽연합(당시 유럽공동체) 내 자체적인 법체계를 창출하였고 회원국 법체계의 핵심적인 부분이 되었으므로 회원국 국내법원은 당해 조약을 적용하여야 하기(are bound to apply) 때문이다. 뿐만 아니라 Internaionale Handelsgesellhaft v. EVGF 11/70 사건에서 유럽연합법원은 연합법이 회원국 국내법, 특히 헌법에 의해서도 무효화될 수 없다는 사항을 확인하였고 Simmenthal SpA 106/77 사건에서도 유럽연합법과 국내법이 상충 시 회원국 법원은 유럽연합법에 효력을 부여하여야 한다는 사항과 모든 회원국 법원은 전적으로(in its entirety) 유럽연합법을 적용하여야 한다는 것 역시 확인된 바 있다. 이에 더하여 회원국 국내법원은 유럽연합법과 충돌하는 회원국 국내법 규정을 배제하여야 한다(must set aside)고 보고 있으므로 국내법원은 만일 국내법이 유럽연합법과 상충하는 경우 그 제정 선후와 상관없이 유럽연합의 의무와 상응하도록 국내법을 해석하여야 한다고 보고 있다. 결국 이와 같은 유럽연합법과 회원국 국내법 간 관계 설정은 개별 회원국이 유럽연합법과 상충하는 국내법을 만들 수 있는 주권적 권한(sovereign power)을 포기한 것이라는 점에서 회원국을 대상으로 하는 유럽연합의 정책 수립 및 추진에 있어 자신의 법규범을 적극적으로 활용하는 것에 큰 문제가 있다고는 볼 수 없다. 당해 법규범의 수범자는 당연히 유럽연합의 회원국과 기관이기 때문이다.^3233343536

문제는 유럽연합 비회원국을 대상으로 하는 법규범 적용의 타당성 및 실효성 쟁점이라고 볼 수 있을 것인데, 실제로 비회원국은 EU 조약에 법적으로 구속된다고 볼 수는 없고 이에 따라 유럽연합법의 적용을 강제할 수도 없다고 보아야 한다. 일례로 유럽연합이 비회원국에게 환경과 무역 영역에서의 특정 기준을 강제하는 경우, 주권 침해 혹은 무역분쟁의 문제는 차치하더라도 그 실효성을 확언할 수 없는 것이 사실이다. 즉 유럽연합이 자신의 법규범을 통하여 ESG를 포함한 특정 정책을 실현하려고 한다는 것은 유럽연합 역내 시장 접근 조건 등을 통하여 비회원국 기업 등 행위자에게 간접적으로 영향력을 행사한다는 것을 의미하는 것이지 자신 법규범의 효력, 특히 대세적 효력을 원용하는 것은 아니다. 이와 같은 유럽연합의 정책적 영향력은 두드러지고 있는 것이 사실인데 실제로 최근 이를 유럽연합의 규제적 권력을 소재로 하여 브뤼셀 효과라고 명명하고 있기도 하다.³⁷

2.4) 유럽연합 ESG 정책 방향 설정 쟁점

그간 유럽연합은 다소 완화된 정도와 수준의 ESG 정책을 고수하였는데 사실 이는 ESG의 자체적인 개념적 특징을 고려한 정책이라고 볼 수 있음은 앞서 논의를 통하여 어렵지 않게 간파할 수 있다. 기업의 주요한 존재 및 활동 이유가 주주의 이익이라는 점에서 환경과 사회(인권) 그리고 거버넌스 등을 비롯한 기업의 자율에 맡겨진 사항 및 쟁점에 대해서까지 국가의 공권력을 통한 강제를 도모하는 것에는 상당한 부담이 존재하기 때문이다. ESG 논의 역시 당해 사항을 고려하고 촉발되었다는 점에서 유럽연합 역시 자신의 ESG 관련 기준 혹은 가이드라인 적용 초기에는 이의 법적 구속력을 직접 인정하지는 않았고, 이에 따라 투자자 혹은 관련 기업은 당해 지침을 참고하는 수준에 머물렀었다. 결국 초기 유럽연합의 ESG 정책은 법적 책임보다는 윤리적 권고 수준에 머물렀고 구체적인 정책 구현을 도모하기 위하여 법적 책임이나 제재를 직접 부과하지는 않았다. 즉, 유럽연합의 ESG 정책의 근거인 관련 규범은 하드 로(Hard Law)가 아닌 소프트 로(soft law)였던 것이고 이를 통하여 관련 ESG 정책은 원칙을 중심으로 하는 비구속적 지침 위주로 운영되었다.

하지만 위에서 언급한 바와 같이 최근 유럽연합은 보다 적극적이고 공격적인 ESG 정책을 추진하고 있는데 이의 주요한 수단으로 자신의 법규범, 특히 경성규범을 원용하는 데에 주저함이 없는 것으로 보인다.

3) 유럽연합의 ESG 관련 주요 입법 체계(Legislative Framework)

유럽연합은 자신의 ESG 정책을 포괄적으로 분류하고 선언하는 '공식적인 단일 문서'를 작성하고 있지는 않지만, ESG 관련 법규를 지속적으로 제정 및 시행하고 있다. 특히 환경 영역에서는 EU Taxonomy Regulation, SFDR, 사회 영역에서는 CSDDD 그리고 거버넌스 영역에서는 CSRD 등 각 분야의 주요한 쟁점을 다루는 규범을 중심으로 ESG 관련 입법체계를 설계하고 있다. 즉 유럽연합은 ESG 정책을 추진하는 데에 있어 각 분야별로 자신의 주요한 법적 규범인, 특히 경성규범적인 특징을 보유하고 있는 규칙과 지침을 적극적으로 활용하고 있는 것이다. ESG에 대한 유럽연합의 적극적인 입장을 간파할 수 있는 지점임은 물론이다.³⁸³⁹⁴⁰

3.1) 지속가능 금융 공시규칙(Sustainable Finance Disclosure Regulation, SFDR)

2019년 12월에 제정, 2021년 3월부터 적용 중인 당해 규칙은 투자회사, 기타 금융서비스 제공자 및 금융자문역을 포함한 금융시장 참여자를 대상으로 지속가능성과 관련된 공시 의무(disclosure requirements)를 규정하여 투자 관련 의사결정과정 또는 투자자문 과정에서 지속가능성 리스크를 어떻게 통합하고 있는지에 관한 정책을 자사 웹사이트를 통해 공개하도록 요구하고 있다. 즉 금융회사가 투자 내지 투자 자문시에 ESG를 어떻게 고려하고 있는지를 소비자, 특히 최종 투자자에게 공시하도록 하고 있는 것이다. 결국 당해 규칙에 따라 금융시장 참여자와 금융자문역은 투자 결정 또는 투자자문이 지속가능성 요인에 미치는 주요한 부정적 영향(principal adverse impact)을 고려하였는지를 보여주는 공시문을 게시하여야 한다. 특히 당해 SFDR 시행으로 인하여 자산운용사를 비롯한 은행과 연기금 및 보험회사 등 EU 금융기관은 금융회사가 투자기업 결정 시 고려하고 있는 ESG 관련 위험식별과 평가 그리고 그에 따른 결과가 투자 판단에 반영되는 방법 등에 대하여 설명하는 금융회사 단위의 공시를 하여야 한다. 특히 ESG를 표방하는 가운데 EU 영역 내에서 판매되는 금융상품(Light Green, Dark Green)뿐만 아니라 ESG와 직접적 관련이 없는 일반 금융상품 역시 지속가능성 관련 정보를 공시하도록 요구하고 있다는 점에서 유럽연합의 ESG를 위한 다각적이고 입체적인 규제 노력을 어렵지 않게 간파할 수 있다.⁴¹⁴²

3.2) 유럽연합 택소노미 규칙(Taxonomy Regulation)

앞에서 본 SFDR의 개정에 따라 2023년 2월 20일부터 금융시장 참여자는 자사 포트폴리오에 EU 택소노미(EU Taxonomy)에 따라 규제되는 가스 및 원자력 관련 활동에의 노출 정도(the degree of exposure)를 공시하여야 한다. 특히 Taxonomy는 대상 기업에 대하여 당해 Taxonomy와 관련된 매출과 자본 지출 그리고 운영비용 등에 대한 공시도 포함되도록 하고 있어 비교적 광범위한 규율을 의도하고 있다. 다만 규칙만으로는 복잡하고 기술적인 세부 내용을 다 규율하는 것은 어렵다는 점에서 기술적 기준 수립과 정책 실현의 유연성을 확보하고 산업별 적용의 세분화를 실제적으로 도모하기 위하여, 특히 중요한 사항은 위임 법률(Delegated Act)을 통하여 규율하고 있다. 물론 향후 기술력, 시장 상황, 탄소 감축 현황 등에 따라 그 내용 역시 그에 상응하도록 하여야 할 것이므로 향후에도 유럽연합은 당해 여러 상황을 종합적으로 검토하여 친환경 기준을 지속적으로 개정할 예정이다.

사실 도입 초기 기후변화 완화(mitigation) 및 적응(adaptation)이라는 환경 목표에 한하여 적용되었던 EU 택소노미 규칙은 EU의 환경 목표 및 2050년 탄소중립(net zero) 달성을 위한 목표와 상응하는(are aligned with) 경제활동을 위한 기준을 정의하는 분류체계(a classification system)로 그 규율범위를 확장하고 있다. 특히 당해 규칙은 기업으로 하여금 자사의 경제활동이 택소노미에 부합하는 활동과 어떠한 방식으로, 그리고 어느 정도까지 연관되어 있는지를 보고하도록 하는 공시 규칙(disclosure rules) 역시 도입하였다. 뿐만 아니라 2023년 환경위임법(Environmental Delegated Act)의 채택에 따라, EU 택소노미를 준수하고자 하는 기관은 자사의 경제활동이 특정 목적에 대한 기여〔여부 혹은 정도〕에 대해서도 보고하여야 하는 의무를 2024년 1월 1일부터 부담하였는데 특히 당해 목적은 (1) 수자원 및 해양자원의 지속가능한 이용과 보호, (2) 순환 경제로의 전환, (3) 오염 예방 및 관리, 그리고 (4) 생물다양성 및 생태계의 보호와 복원 등이다. 택소노미와 관련하여서도 유럽연합은 규제방향성을 고집하고 있는 것이다.

3.3) 기업 지속가능성 보고 지침(Corporate Sustainability Reporting Directive, CSRD)

2023년 1월 5일 발효한 당해 지침은 2014년 11월에 제정된 NFRD(Non-Financial Reporting Directive, 비재무정보 공시)의 유럽연합 차원의 개정 버전으로서 국제적인 차원에서 논의되고 있는 IFRS-ISSB ESG 공시에 상응하는, 정보공시 규제를 위한 지침이다. 특히 상장된 초소형 기업을 제외한 모든 대기업 및 상장기업을 대상으로 EU의 비재무정보 공시(nonfinancial reporting)를 위한 입법적 틀(legislative framework)로서의 위상을 확보하고 있는 지침이기도 하다. 특히 당해 지침에서는 적용 범위의 확장 노력이 본격화되고 있는데, 이에 따르면 EU 외 지역의 기업(Non-EU companies)이라 하더라도, EU 내 매출액이 1억 5천만 유로(€150 million)를 초과하는 경우 당해 지침 규정을 준수하도록 하고 있다. 체코 산업통상부 장관 요제프 시켈라(Jozef Síkela)는 당해 지침이 채택된 당일 발표한, “새로운 규정에 따라 더 많은 기업들(more businesses)이 자신이 사회에 미치는 영향에 대하여 책임을 져야 할 것이고, 사람들과 환경을 이롭게 하는(benefits) 경제로 나아가도록 이끌 것이다.”라는 성명에서도 당해 사항을 간파할 수 있다. 당해 지침의 내용 역시 환경·사회·거버넌스(ESG) 요소를 투명하게 공개하고 지속가능한 경영을 법적으로 이행하도록 강제하고 있어 지침은 유럽 전역의 책임 있는 경제 전환을 이끄는 핵심적인 규범으로 자리 매김하고 있다. 즉, 관련 기업들에게 환경보호, 사회적 책임 및 근로자에 대한 처우, 인권, 반부패 및 뇌물 방지 그리고 이사회 구성에 있어서의 다양성(diversity on boards) 등 ESG와 관련된 여러 사항을 보고하도록 요구하고 있는 것이다.⁴³⁴⁴

특히 당해 지침은 지속가능성 이슈와 관련하여 이중 중대성(double materiality) 개념(concept)을 도입하였다는 점을 주목할 수 있다. 이는 기업이 보고 시, 지속가능성 이슈가 기업의 재무 상태와 경영 성과 등 기업에 미치는 영향뿐만 아니라, 역으로 기업의 활동이 사회와 환경에 미치는 영향에 대해서도 함께 보고할 것을 요구하는 개념이다. 특히 지침은 당해 원칙을 기초로 ESRS((European Sustainability Reporting Standards) 위임법률을 통하여 공시 항목을 구체적으로 제시하고 있다. 즉 유럽재무보고자문그룹(European Financial Reporting Advisory Group, EFRAG)은 당해 지침과 관련하여 유럽 지속가능성 보고기준(European Sustainability Reporting Standards, ESRS)을 개발하였던 것인데, 이는 CSRD에 따른 공시 의무 이행을 지원하고, 투자자 및 기타 정보 이용자에게 지속가능성 정보를 보다 효과적으로 전달하기 위한 공통 기준(common standards)으로서 기능하고 있다.⁴⁵

3.4) ESG 평가 규칙(ESG Ratings Regulation, Regulation (EU) 2024/3005))

2024년 2월, EU 입법기관은 ESG 평가 활동에 관한 새로운 규칙인 ESG 평가규칙 제정에 대한 합의에 도달했는데 당해 규칙에서는 기본적으로 ESG 평가 제공자(ESG rating providers)에 대한 등록, 투명성, 독립성 의무를 직접적으로 부과하고 있으며 이외 금융시장 참여자 및 자문역의 경우에도 만일 그들이 ESG 등급을 활용하는 경우에는 마케팅 커뮤니케이션 및 공개 자료에 해당 등급 정보 및 출처, 방법론 등을 명시하도록 하는 의무를 부가적으로 부과하고 있다. 즉, 당해 규칙의 경우 보조적 수범자를 포함한 금융시장 참여자 및 금융자문역을 대상으로 하는 의무를 면밀히 규정하고 있는 것인데 특히 당해 규칙에 따라 금융시장 참여자 등의 지침 수범자는 마케팅 커뮤니케이션의 일부분으로서의 ESG 평가(ESG ratings)를 공개하여야 할 뿐만 아니라, 해당 평가에 활용된 방법론(methodologies)에 관한 공시 정보(report information)도 자사 웹사이트를 통하여 공개하여야 한다. 나아가 당해 규칙은 ESG 평가 제공자의 사업과 활동 간 기능적 분리를 규정하고 있으며, 잠재적인 이해상충을 회피하기 위한 조치까지 도입하였는데 다만 ESG 평가를 제공하는 중소기업(SMEs)의 경우에는 3년간 적용 유예기간을 인정하는 등 탄력적인 적용을 통한 제도 연착륙을 유인하고 있다.^46474849

3.5) 기업 지속가능성 상당한 주의 지침(Corporate Sustainability Due Diligence Directive, CSDDD)

그간 공급망 실사는 2010년대까지 UN, OECD 등 국제기구의 가이드라인, RBA 등과 같은 거시적인 이니셔티브를 통해 기업 자율에 맡겨져 실시되어 왔었다. 그런데 공급망 실사에 대한 규제가 프랑스, 네덜란드, 독일을 비롯한 EU 회원국의 개별 법률을 통하여 본격화됨에 따라 이후 유럽연합 역시 자체적인 공급망 실사의 필요성을 절감하게 되었고 급기야 연합 차원의 특정 품목·이슈에 대하여 CMR, DR, BR 등의 공급망 실사 입법을 제정 및 시행하게 되었다. 그 적용 범위와 대상 등 여러 논의를 거친 끝에 2024년 7월 수정안 대비 적용 대상을 대폭 축소하여 당해 지침을 발효하게 되었던 것이다. 당해 지침의 제정 전 논의 단계에서 중소기업(SME)에 부담이 전가되지 않도록 계약 수정(changes to contracts) 및 지원 조치(support measures)가 논의되었고 고위험군 및 상장된 중소기업은 새로운 규정의 적용 대상에 포함시키도록 하는 방안 등 지침적용 범위에 대한 다각적인 논의가 있었다. 결국 당해 지침에서는 전 세계 순매출액 4억 5천만 유로를 초과하고 나아가 직원 수 1천 명을 넘는 EU 기업뿐만 아니라 비EU 기업이지만 역내 순매출액이 4억 5천만 유로를 넘는 경우 적용되도록 하고 있다.^505152535455

특히 당해 지침은 기업이 노예제, 아동 노동(use of child), 노동 착취(forced labor), 생물다양성 손실(biodiversity loss), 오염 및 자연유산의 파괴를 포함하여 인권과 환경에 미치는 부정적 영향을 예방(prevent), 종식(end) 또는 완화(mitigate)하여야 하는 의무를 부과하고 있다는 점에서 ESG 정책을 위하여 다각적으로 봉사하고 있는 유럽연합법이라는 평가가 가능하다. 즉 당해 지침에서는 적용 대상기업과 그 자회사의 경우 자체 활동 및 활동 사슬(chain of activity) 내 협력업체(business partners)의 활동에 대하여 인권 및 환경에 대한 부정적 영향 관련 실사를 강제하고 있는데 특히 후자와 관련해서는 국제 인권 조약과 인권 및 기본권 관련 조약 그리고 환경 관련 조약상의 권리 및 금지 사항에 대하여 열거하고 있어 국제협약과의 조화로운 적용을 유인하고 있다. 특히 이를 위해 기업은 상당한 주의 관행(due diligence practices)을 자사의 정책과 위험관리 체계(risk management systems)에 통합하여야 하며 자신들의 사업모델이 파리협정(Paris Agreement)의 목표와 부합하도록 하는 전환 계획(transition plan)까지도 시행하여야 한다. 다만 당해 지침의 경우에도 종업원 수가 1,000명을 초과하고 연간 매출액이 4억 5천만 유로를 초과하는 EU 역내 및 역외 기업과 모기업에 대해 적용하도록 하고 있어 탄력적인 적용 및 이를 통한 제도의 연착륙을 유인하고 있다.⁵⁶⁵⁷

더욱이 당해 지침과 관련하여 주목을 요하는 것은 지침의 이행을 위하여 각국 당국의 책임을 명확히 하고 있다는 점이다. 즉, 지침에 따라 각국의 당국은 새로운 규정의 이행을 보장하여야 하고 만일 이를 준수하지 않을 경우(in case of non-compliance) 벌금을 부과하여야 한다. 또한 이사들의 의무에 관한 규정은 기존의 국내법(existing national law)을 통해 집행되어야 한다는(enforced) 사항 역시 명시하고 있기도 하다. 아울러 당해 지침은 기업이 상당한 주의 의무(due diligence obligations)를 이행하지 않아 피해가 발생한 경우, 회원국은 자국의 민사 책임 규정(rules on civil liability)이 당해 쟁점을 다룰 수 있도록 개정 등의 조치를 취하도록 요구하고 있어서 지침 시행을 위한 면밀한 주의를 기울이고 있다.⁵⁸⁵⁹⁶⁰

4) 유럽연합의 ESG 정책 변화 개관 및 함의

ESG 관련 환경 변화의 본격화와 이에 따른 보다 적극적이고 능동적인 정책 변경의 필요성에 따라 유럽연합 역시 ESG에 대한 보다 적극적인 입장을 반영하기 위한 정책을 설정하고 있다. 특히 유럽연합의 최근 ESG 정책에서 주목을 요하는 사항이 그간 관련 정책을 위하여 중심적인 역할을 차지하였던 연성규범을 경성규범으로 전환하려는 노력을 경주하고 있는 것이라는 사실은 계속 보고 있는 바와 같다. 앞서 언급한 바와 같이 ESG의 특징을 고려한다면 연성규범을 통한 관리와 규제가 자연스러운 것이 사실이지만, 경성규범을 통한 ESG 정책의 구체화 노력은 ESG에 대한 유럽연합의 적극적인 입장을 어렵지 않게 간파할 수 있도록 하는 사항인 것이다. ESG에 대한 유럽연합의 적극적인 입장은 ESG를 실현하기 위한 법적 수단의 원용뿐만 아니라 이외 실질적인 정책 내용에서도 어렵지 않게 간파할 수 있음은 물론이다. 특히 최근 ESG에 대한 유럽연합의 적극적이고 공격적인 입장을 보여주는 대표적인 사항으로 다음을 제시할 수 있을 것이다.

4.1) 지속가능성 정보공시 의무화 확대 (CSRD)

기업 지속가능성 보고지침(CSRD, Corporate Sustainability Reporting Directive)은 기존의 NFRD보다 훨씬 광범위한 기업을 대상으로 지속가능성과 관련한 공시를 의무화한 지침이다. 즉 당해 지침에서는 그 적용 대상을 2024년부터 EU 내 상장사뿐 아니라, 직원 250명 이상 또는 매출 4000만 유로 이상의 비상장사 그리고 비EU 기업으로까지 확대시키고 있으며 그 보고기준으로 유럽 지속가능성 보고기준(ESRS, European Sustainability Reporting Standards)이라는 별도의 기준을 채택하여 환경(E), 사회(S), 거버넌스(G) 기준, 즉 ESG 기준을 직접 포함시켰다.

대상 범위를 확장한 당해 지침은 그 보고 항목 역시 다양하게 요구하고 있는데, 특히 온실가스 배출, 생물다양성, 인권, 공급망 리스크 그리고 이사회 다양성 등의 정량 지표뿐만 아니라 정성 지표까지도 포함시키고 있어 다각적이면서 입체적인 ESG 지표 평가를 도모하려는 의지를 명확히 하고 있다는 평가가 가능하다. 특히 당해 지침의 특징으로 주목할 수 있는 것은 ESG 공시를 단순한 선택이 아닌 법적 의무로 전환하여 기업의 비재무 리스크관리 능력을 본격적으로 요구하고 있다는 점이다.

4.2) 기업의 공급망에서의 인권·환경 실사 책임 강화 (CSDDD)

이전 유럽연합의 경우 지속가능성과 관련한 정책의 구현을 도모하기 위하여 연성규범과 경성규범이 혼재되어 있는 등 일관적인 정책을 설정하지 못하고 있는 상황을 극복하기 위하여 유럽연합은 기업의 지속가능성에 대한 상당한 주의에 대한 지침((The Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD) - Directive (EU) 2024/1760)을 제정하였다. 특히 유럽연합은 지속가능성 쟁점, 특히 인권 및 환경 영향에 대한 상당한 주의를 규율하는 통일법의 부재로 인하여 EU 기업들이 서로 다른 국가들의 법을 적용받았고 이로 말미암아 공정한 경쟁 조건(level playing field)이 훼손되는 지경에 이르게 되자 이를 해결하기 위한 방안으로 당해 지침을 제정하게 된 것이다.⁶¹

유럽연합은 지속가능성이라는 가치의 보장과 이의 제고를 도모하기 위하여 자신의 제2차 법원인 지침을 제정한 것인데 이는 물론 유럽연합이 자신의 경성규범을 통한 ESG 규제 움직임의 대표격이라고 볼 수 있다. EU 회원국은 당해 지침 발효일인 2024년 7월 25일로부터 2년 이내에 당해 지침에 부합하도록 국내법을 정비하여야 하는 의무를 부담하며 회원국의 국내 법령 정비 기한 1년 후인 2027년 7월 26일부터는 유럽연합의 회원국이 아닌 유럽 역외 기업은 인권과 환경에 대한 지속가능성을 위한 상당한 주의를 기울여야 하는 의무를 부담하게 된다. 유럽연합의 제2차 법원 중 하나인 지침은 목적과 수단 모두 구속력이 있는 규칙(regulation)과는 달리 목적에 도달하는 수단과 절차는 수범자에게 재량이 인정되는 규범이라는 점에서 다소 탄력적인 접근을 도모하였다는 평가가 가능하다고 생각된다. 다만, 상당한 주의의무와 관련한 기업의 법적 안정성을 확보하여야 함에도 이에 대한 기준의 산재로 인하여 EU 기업들이 서로 다른 국가의 법을 적용받음으로써 발생할 수 있는 공정한 경쟁조건(level playing field)의 훼손 문제를 해결할 필요성에 따라 유럽연합은 통일적인 법률을 제정하여야 했고 이에 따라 당해 지침을 제정하였음은 앞서 언급 하나 바와 같다.⁶²⁶³

당해 지침에 따라 전 세계 순 매출액 1억 5천만 유로 이상 및 직원 수 500명 이상인 기업, 즉 EU 대기업과 EU 내 매출이 3억 유로 이상인 기업인 비EU 대기업은 사업, 자회사, 가치사슬 전반에 걸쳐 2027년부터 환경 및 인권 실사를 실시하여야 한다. 특히 당해 지침의 적용 범위에 본사뿐 아니라 2차 공급업체 그리고 제3국 협력업체까지도 포함시키고 있어서 지속가능성 가치를 제고하기 위한 유럽연합의 확고한 의지를 어렵지 않게 간파할 수 있다. 특히 당해 지침은 공급망 전반에 걸쳐 인권 침해 및 환경 파괴를 사전에 식별·예방·완화할 법적 의무를 부과하였다는 점에서 ESG는 더 이상 '기업 내부' 문제가 아닌 대외적 수준에서 본격적 규제와 통제를 하여야 하는 영역임을 보여주는 대표적인 규범이다. 전방위 공급망 관리 및 법적 책임의 강화를 본격화하고 있는 지침이라는점에서 유럽연합의 ESG에 대한 적극적이면서 공격적인 입장을 어렵지 않게 간파할 수 있도록 함은 물론이다.

4.3)‘더블 매터리얼리티’(Double Materiality) 원칙 채택 – 다각적 규제 지향

앞서 언급한 바와 같이 기업의 존재 의의와 활동 목적은 주주의 이익의 최대화를 추구하는 것이라고 볼 수 있어서 기존 기업의 주요한 관심사는 재무적 요소였던 것이 사실이다. 하지만 ESG의 등장으로 말미암아 재무적 요인의 중요성뿐만 아니라 기업의 활동으로 말미암아 사회·환경에 미치는 영향의 중요성 역시 본격적으로 강조되었고 이에 따라 양자 모두를 고려하는 기업 활동이 본격적으로 요구받고 있는데 이의 배경에 ESG가 자리 잡고 있음은 계속 언급하고 있는 바와 같다. 유럽연합 역시 ESG에 대한 관심을 기반으로 보다 적극적인 정책 방향성을 고집하고 있는데 이를 대표적으로 보여주고 있는 것이 바로 최근 유럽연합이 채택한 더블 매터리얼리티 원칙이다. 이는 기업이 ‘환경·사회에 미치는 영향’과 ‘그 영향이 기업의 재무에 미치는 영향’을 동시에 평가·공개하도록 하는, 즉 기업의 지속가능성 관련 정보를 두 가지 관점에서 동시에 고려하도록 하는 원칙으로서 기업의 지속가능금융과 활동은 전방위적인 감독과 감시가 요구된다는 사실을 적극적으로 고려한 정책의 결과라고 볼 수 있다. 즉, 유럽연합은 기업의 활동에 대한 평가를 도모하는 데에 있어 재무적 관점(Materiality for Financial Stakeholders)뿐만 아니라 임팩트 관점(Materiality for Impact on Society and Environment)을 동시에 고려하는 원칙인 당해 원칙을 채택한 것인데, 특히 전자는 기후변화, 인권 문제 등 기업의 지속가능성과 관련된 이슈가 기업의 재무 상태나 경영 성과에 어떤 영향을 미치는지를 평가하는 것으로 결국 이는 관련 이슈가 자신의 회사에 어떤 영향을 줄 것인지에 대한 사항을 평가하는 것이다. 이는 물론 투자자 등 이해관계자를 보호하기 위한 관점이다. 그리고 후자는 기업의 활동이 환경이나 사회에 어떤 영향을 주는지를 평가하도록 하는 것으로 자신의 회사가 사회․환경에 어떤 영향을 미치는 지를 평가하도록 유인하여 기업의 사회적 책임과 투명성을 제고하도록 하는 평가 관점이다.

특히 이를 위하여 CSRD(기업 지속가능성 보고 지침)와 ESRS(EU 지속가능성 보고기준)는 당해 원칙을 법적 공시 의무로 내재화해 기업의 지속가능성 보고를 체계화하려는 흐름을 강화하고 있는데, 이는 단순한 ‘기업 위험 관리’ 차원을 넘어, 기업이 사회적 책임을 다하고 있는지를 평가하는 핵심 기준이 되도록 유인한다는 점에서 규범간 유기적인 관계를 어렵지 않게 발견할 수 있다. 특히 재무적 관점에서 기업에 어떤 ESG 리스크가 있는지뿐 아니라, 기업이 사회·환경에 어떤 영향을 주는지도 이중으로 공시하도록 하는 당해 원칙은 결국 ESG의 본질적 목표, 즉 지속가능한 사회 달성을 정책 중심에 위치시키도록 함을 통하여 기업의 자발적인 친환경적이면서 지속가능한 정책을 유인하도록 하고 있는 것이다.

4.4) 비유럽(non-EU) 기업에 대한 규제 확장

앞서 언급한 바와 같이 유럽연합이 ESG 정책과 관련하여 집중하고 있는 사항은 그 관련 정책 적용 범위의 확장을 위한 상당한 노력을 경주하고 있다는 것이다. 즉, 일정 규모 이상 매출을 EU 시장에서 올리고 있는 비EU 기업 역시 ESG 정책의 대상으로 설정함을 통하여 글로벌 기업 역시 자신의 ESG 공시 기준의 준수를 유인하고 있다. 사실 다른 지역에서와 같이 유럽연합의 ESG 정책 역시 지역적 규제라고 볼 수 있지만 이는 사실상의 글로벌 표준으로서의 위상을 차지하고 있다는 점에서 일반적 혹은 대세적 효력을 인정받고 있다는 평가가 가능하다고 보인다. 요컨대 유럽연합의 ESG 규제는 자국 기업뿐 아니라 글로벌 공급망 전체를 규율하는 ‘디지털 관세’와 유사한 기능을 수행하고 있다는 평가 역시 어색하지 않은 이유이기도 하다.

4.5) ESRS 등 표준화 및 간소화된 보고체계 도입

유럽연합은 유럽재무보고자문그룹(European Financial Reporting Advisory Group: EFRAG)의 주도로 ESRS 간소화를 도모하였고 이를 통하여 지속가능성 보고의 실효성을 제고하였다. 즉 유럽 지속가능성 보고 기준인 ESRS는 일반 원칙을 규정한 ESRS 1, 일반 공시 요구사항을 다룬 ESRS 2를 포함하고 있고, 이외에도 환경, 사회, 거버넌스 등 주제별 세부 기준으로 구성되어 있다. 이는 IFRS 재단 산하 국제지속가능성기준위원회(ISSB)가 제정한 기준인 IFRS S1, S2과는 별도로 유럽연합(EU)이 독자적으로 수립한 기준이다. ISSB는 재무적 중요성을 중시하는 데에 반해 ESRS는 앞에서 언급한 더블 매터리얼리티를 중요시하는 등 글로벌 ESG 공시 기준과 유럽연합의 그것 간 발생하는 차이로 인한 복잡성때문에 다국적 기업은 보고와 관련한 상당한 부담을 감수하고 있었던 것이 사실이다. 더욱이 기존에는 총 12개, 283페이지에 달하는 1차 기준의 방대한 분량으로 인하여 기업들은 상당한 분량의 보고서를 작성하여야 하는 부담 역시 안고 있었고 이로 말미암아 보고서의 비효율성에 대한 우려와 불만이 상당하였다. 하지만 보고체계의 간소화 및 표준화를 위한 유럽연합의 의지는 "공정한 표시(fair presentation)"의 원칙에 기반하여 기업의 전략적 맥락에 부합하는 핵심 정보를 보다 실효적이고 실제적으로 전달하는 것을 목표로 하고 있어서 궁극적으로 이를 통하여 보고 과정의 복잡성을 저감하는 가운데 보고서의 가독성을 제고하고 나아가 필수 공시 항목을 재조정할 뿐만 아니라 국제 기준과의 상호 운용성을 강화하는 것을 추구하고 있다.⁶⁴⁶⁵

4.6) 책임 이행의 실효성 확보 감독 및 제재 수단 명시

최근 유럽연합의 ESG 정책과 관련하여 달리 주목을 요하는 것은 ESG 가치 실현을 위한 정책 관련 의무 불이행 시 과태료 또는 형사처벌 등 특정 제재를 예정하고 있다는 점이다. 일례로 기존의 회계지침(Directive 2013/34/EU)을 개정하는 형식으로 제정한 CSRD 제51조 (Article 51)에서는 다음의 제재 관련 규정을 두고 있다.

회원국은 본 지침에 따라 채택된 국내 규정의 위반에 대해 적용가능한 제재를 규정하여야 하며, 해당 제재가 집행되도록 필요한 모든 조치를 취해야 한다. 규정된 제재(penalties)는 효과적이며, 비례적이고, 억지력(effective, proportionate and dissuasive)이 있어야 한다.⁶⁶

즉 직접적인 제재수단을 보유하고 있지 않은 유럽연합으로서는 자신의 법규범의 준수를 유인하고 종국적으로 그의 실효성을 제고하기 위해서는 회원국 국내법의 사법 체계를 이용할 수밖에 없다. 사실 그와 같은 입장은 유럽연합 법규범의 실현을 위하여 연합이 통상적으로 취하고 있는 입장이기도 하다.

사실 “국가가 범죄에 대한 법률상의 효과로서 범죄자에 대하여 과하는 법익의 박탈”을 의미하는 형벌의 부과는 결국 국가가 자신의 공권력에 기반한 집행수단을 통하여 가능함은 물론인데 계속 언급하고 있는 바와 같이 유럽연합은 그와 같은 수단을 직접적으로 보유하고 있지는 않다. 일례로 부패와 관련한 범죄의 처벌 필요성을 인정할 수 있는데 그를 위한 직접적인 수단을 보유하고 있지 않은 유럽연합으로서는 직접적인 처벌을 부과할 수는 없고 이에 따라 회원국을 매개로 하는 형벌을 예정하고 있다. 즉 유럽연합은 부패 규제를 위한 구성요건에 해당하는 범죄를 전제로 그에 대한 공모와 교사 그리고 미수에 대해서도 “충분한 억제책의 기능을 하는 효과적이고 적절한 형벌(effective, proportionate and dissuasive criminal penalties)을 부과하여야 하는 의무를 회원국에게 부과하고 있을 뿐이다. 즉 회원국에게 형벌을 전제로 하는 제재를 부과하여야 하는 의무를 부과하되 다만 그 형벌이 효과적이며, 비례적이고, 억지력이 있어야 한다는 사항을 요구하는 것은 유럽연합에 의한 부패 관련 협약에서 대부분 고수되고 있는 형벌 관련 조건이다. 실제로 유럽공동체의 재정적 이익에 관한 제1차 의정서(the First Protocol to the Convention on the Protection of the European Communities' Financial Interests) 제5조에서는 다음과 같은 규정을 두고 있다.⁶⁷⁶⁸

유럽공동체의 재정적 이익에 관한 제1차 의정서 제5조 처벌(Penalties)

1. 각 회원국은 제2조 및 제3조에 언급된 행위와, 해당 행위에 가담하거나 이를 교사한 행위가 효과적이고, 비례적이며, 억지력이 있는 형사처벌(effective, proportionate and dissuasive criminal penalties)의 대상이 되도록 보장하기 위하여 필요한 조치를 취해야 한다(shall take the necessary measures). 이러한 형사처벌은, 최소한 중대한 경우, 범죄인 인도를 가능하게 하는 신체의 자유를 박탈하는 형벌을 포함해야 한다.

2. 제1항은 국가 공무원 또는 유럽연합 공무원에 대하여 관할 당국이 징계권을 행사하는 데에 영향을 미치지 아니한다. 형벌을 정함에 있어, 각국의 형사법원은 자국법의 원칙에 따라 동일한 행위에 대하여 이미 해당 개인에게 부과된 징계처분(any disciplinary penalty)이 있는 경우 이를 고려할 수 있다.

즉, 유럽연합은 공동체 법익에 직접 영향을 미치는 의무 위반에 대하여 형벌 부과를 예정하되, 그 구체적인 처벌과 규제는 회원국이 보유하고 있는 제재 수단에 기대고 있다. 다만 공동체 법익에 치명적인 해악을 끼칠 수 있는 행위에 대한 형벌 부과를 도모하는 것에 큰 문제가 있다고 볼 수 없는 것이 사실이다. 당해 지점에서 유럽연합의 ESG 정책의 적극적이고 공격적인 면모를 확인하는 것이 어렵지 않다. 유럽연합은 CSRD 위반에 대해 각 회원국이 실질적이고 실효성 있는 제재 체계를 마련하고 집행할 의무를 부여하고 있으며, 단순한 선언이 아니라 구체적 조치와 법적 강제력을 포함해야 함을 요구하고 있기 때문이다. 이는 물론 기존의 형벌 부과의 수준을 ESG 영역에서도 수용하고 있는 것을 의미하는 것으로 ESG 정책에 대한 유럽연합의 적극적이고 공격적인 입장을 어렵지 않게 간파할 수 있는 지점이다.

뿐만 아니라 CSDDD 역시 “회원국은 이 지침에 따라 제․개정된(adopted) 국내법의 규정 위반에 적용되는 제재, 특히 금전적 제재(pecuniary penalties)를 포함한 제재에 관한 규정을 마련하고, 해당 제재가 실제로 집행될 수 있도록 필요한 모든 조치를 취해야 한다. 당해 제재는 효과적이며, 비례적이고, 억지력이 있어야 한다.”라는 일반적 제재 규정과 더불어 “당해 지침을 이행하는 국내법 규정이 효과적으로 집행될 수 있도록 하기 위하여, 회원국은 해당 규정을 위반한 경우, 억지력이 있고, 비례적이며, 효과적인 제재를 마련해야 한다.”라는 위반 시 제재 규정까지 두고 있다. 유럽연합의 ESG와 관련한 책무를 '권고사항'이 아닌 법적 책임 사항으로 전환하려는 노력을 다각적이고 실제적으로 기울이고 있다는 사실을 간파하는 것이 어렵지는 않은 것이다.⁶⁹⁷⁰

5) 소결 – 유럽연합 ESG 정책 함의

즉 유럽연합의 최근 ESG 정책은 그 범위뿐만 아니라 수준 역시 심화되고 있다는 평가가 가능할 것인데 과거 대기업 일부에게만 공시를 요구하였고 그것도 대체로 자율적인 공시를 유인하였던 유럽연합은 최근 중견기업 이상에게도 공시를 요구하고 있으며 특히 CSRD에서는 공시를 의무화하고 있다. 즉 규제의 포괄성을 지향하여 기업, 금융기관, 공급망 전반을 아우르는 다층적 규제를 지향하고 있는 것이다. 나아가 공시제도의 효율적이고 실제적인 운영을 담보하기 위하여 과거 통일되지 않은 공시 기준을 규격화하기 위한 노력의 일환으로 ESRS를 통하여 보고기준을 표준화하였다. 즉 ESG를 위한 유럽연합 법규범의 적용 확장을 본격적으로 추진하고 있는 것인데 일례로 과거 역내 행위자를 주로 대상으로 하였던 공급망 규제 역시 CSDDD에서는 공급망 전체로 확대하였다. 그리고 기업 등 관련자의 자발적인 참여와 협업이 강조되는 ESG 관련 영역에서는 윤리적 책임이 강조됨에도 불구하고 최근 유럽연합은 보다 강력한 ESG 실현을 위하여 구성요건 중심의 법적 책임과 의무를 강조하고 있다. 특히 과거 중요한 위반행위에 대하여 부과하였던 제재를 ESG 범주에서도 원용하고 있다는 점은 그와 같은 유럽연합의 ESG 실현 의지를 현시하고 있다고 볼 수 있음은 물론이다. 특히 과거 ESG 영역 중 환경 중심의 정책에 집중하였던 유럽연합은 최근 ESG 전 영역, 즉 환경과 인권 그리고 거버넌스와 관련한 전반적인 관리와 통제를 본격화하고 있는 것 역시 최근 유럽연합의 ESG 정책의 정책 중 하나로 제시할 수 있을 것이다.⁷¹

4. 한국 ESG 정책 현황 및 유럽연합의 ESG 정책 시사점 – 결론을 갈음하여

1) 한국 ESG 정책 특징 및 한계

우리나라 역시 ESG 가치의 중요성을 고려하여 당해 가치의 제고를 위한 여러 다각적인 정책적 노력을 기울이고 있다. 즉 K-ESG 가이드라인, 금융위원회의 ESG 공시 로드맵 등 정책적 기반을 전제로 관련 정책을 추진하고 있다. 다만 대기업 중심의 ESG 보고에 집중하고 있어서 중소기업의 참여는 여전히 부족한 것이 사실이다.

특히 현재 우리나라의 ESG 정책은 법적 의무보다는 정부·기관의 가이드라인과 권고를 중심으로 운영이 되고 있어 기업은 자율적으로 ESG 보고서를 작성하거나 평가를 받는 구조를 보이고 있으며 GRI, SASB/ISSB, K-ESG 등 공시 기준이 병존 및 혼재하고 있어 기업은 선택적으로 지표를 활용하는 경향을 보이고 있다. 그리고 ESG 점수·등급을 민간 평가기관에 의존하는 경우가 적지 않아 평가 기준 불투명 및 점수 편차의 문제가 제기되고 있으며 공급망 실사가 미흡하여 대기업 중심으로 협력사에 설문·서약을 요구하는 수준에 머무르고 있다. 뿐만 아니라 ESG 정책은 금융 지원 중심으로 이루어지고 있어 정책금융·보증·컨설팅 등 지원 성격이 강하다는 점에서, Taxonomy·SFDR 기반의 자본 배분 규제를 주도하고 있는 유럽연합 정책에 비하여 미흡한 것이 사실이다. 나아가 ESG 가치를 확보하고 제고하기 위한 특정한 행위규율 및 실질적 행동 변화를 유인하기 위한 정책보다는 보고서 제출과 평가 점수 관리에 치중하고 있어 ESG 관련한 의무의 불이행에 대한 공적 감독 및 제재 장치가 부족함은 물론이다.

2) 유럽연합 ESG 정책 평가 및 시사점

앞서 고찰한 유럽연합의 최근 ESG 정책에 대한 사항을 정리하면 다음과 같이 제시할 수 있을 것이다.

2.1) 자율적 권고에서 법적 의무 전환

EU의 ESG 정책은 초기에는 비재무정보공시지침(NFRD)을 중심으로 한 연성규범(soft law) 위주의 자율적 공시 체계에 머물렀으나, 최근에는 CSRD, CSDDD, SFDR 등 경성규범(hard law) 중심으로 경성규범 중심의 규제를 적극적으로 도모하고 있다. 즉 유럽연합은 ESG를 윤리적 혹은 책무의 영역이 아닌 법적 책임의 영역으로 재정의함으로 자발적 준수를 넘어선 강제성을 전제로 관련 정책을 적극적이고 공격적으로 추진하고 있음은 계속 보고 있는 바와 같다. 즉 유럽연합의 ESG체제는 선순환 구조를 유인하는 자율적 민간규범 혹은 연성규범형식을 지양하고 경성규범을 통하여 관련 행위를 강제하는 입장을 견지하고 있는 것이다.⁷²⁷³

2.2) 행위 규제의 본격화 및 다각적 규제 강화

계속 언급한 바와 같이 ESG의 특징을 고려하는 가운데 공권력의 개입을 정당화하는 주요한 수단은 공시제도이고 이에 따라 유럽연합 역시 이전 ESG 가치 실현을 위한 주요한 수단으로 공시제도를 선호하였다. 하지만 이 역시 자율적인 ESG 실현 수단이라는 점에서 보다 적극적인 정책을 확보하기 위하여 유럽연합은 단순한 정보공시 의무를 넘어, 기업의 실질적 행위를 규율하는 방향으로 ESG 정책을 설정하고 있다. 일례로 CSDDD에서는 기업에게 공급망 전반에 대한 인권·환경 실사(due diligence)를 의무화하여 ESG를 사후 보고가 아닌 사전 예방적 규율 체계로 전환하고 있는 것이다.

뿐만 아니라 유럽연합의 ESG 정책 방향은 적용 범위, 특히 수범자 범위의 확장 노력을 향하고 있다. ‘더블 매터리얼리티’ 원칙의 채용이 대표적인데 CSRD와 ESRS를 통해 법제화된 당해 원칙은 앞서 언급한 바와 같이 ESG 요소가 기업의 재무 상태에 미치는 영향뿐만 아니라 기업의 활동이 환경과 사회에 미치는 영향까지 동시에 고려하도록 요구하는 개념으로, 결국 이는 주주 중심 기업관을 넘어 이해관계자 중심의 지속가능성 패러다임을 제도적으로 확립한 원칙이라고 볼 수 있기 때문이다.⁷⁴

2.3) 정책 실효성 확보를 위한 제재의 본격화

최근 유럽연합의 ESG 정책과 관련하여 주목할 수 있는 사항은 기존 부패 행위 등 공익 침해 행위에 대한 규율과 유사한 수준으로 ESG 관련 행위 규제를 본격화하고 있다는 사실이다. 사실 계속 강조를 하고 있는 바와 같이 ESG 가치의 확보와 제고는 기업의 자율적인 행위와 참여를 전제로 하였던 것이 사실이다. 하지만 유럽연합의 ESG 규제 강화는 기존 부패, 인권 침해, 환경 파괴 등 공익 침해 행위에 대한 형사적·행정적 제재 구조의 본격적 도입으로 이어지고 있다. 〔구성요건 형식의 행위 의무 부과 – 위반에 대한 제재〕 형식의 형사법․행정법적 규율 형식을 본격적으로 도입하고 있는 것이다. 일례로 앞서 본 바와 같이 기업 지속가능성 실사 지침(CSDDD)은 공급망 전반에 걸쳐 인권 및 환경 위험을 예방·시정할 의무를 기업에 부과하며, 이를 이행하지 않을 경우 제재도 의무적으로 부여하도록 하고 있다. 또한 당해 CSDDD와 더불어 CSRD에서는 의무 위반 회원국에 대해 효과적·비례적·억지력 있는 제재 수단 마련을 요구함으로써, ESG 의무 위반 시 실질적 법적 책임이 발생하도록 관련 제도를 설계하고 있기도 하다. 이는 ESG 정책의 선언적 성격을 극복하고 집행가능한 규범 체계로 전환하려는 EU의 의지를 반영하고 있음은 물론이다.⁷⁵

2.4) 역외 적용을 통한 글로벌 규범화(Brussels Effect)

EU ESG 규제는 역내 기업에 국한되지 않고, 일정 매출 요건을 충족하는 비EU 기업에도 적용된다. 이를 통해 EU는 시장 접근 조건을 매개로 자국 규범을 사실상의 글로벌 표준으로 확산시키고 있는데, 이는 이른바 ‘브뤼셀 효과(Brussels Effect)’로 설명되고 있다. 즉 유럽연합의 정책은 그 시장규모를 전제로 하는 규제적 권력(regulative power)으로 말미암아 국제적 파급력을 보유하고 있으며 이에 따라 EU 규제는 글로벌 기업과 투자자에게 사실상의 표준 혹은 지침으로 작용하고 있다는 것이다. 일례로 브렉시트를 통하여 유럽연합을 탈퇴한 영국은 유럽연합의 규제 체계(the European regulatory framework)를 준수할 필요가 없음에도 불구하고 2019년 “그린 파이낸스 전략(Green Finance Strategy)”을 발표하면서 EU 행동계획의 목표를 수용하겠다는 입장을 밝히고 나아가 그를 약속하였다(pledged). 영국 정부의 이러한 주장에도 불구하고, 영국은 여전히 EU에서 이미 마련된 지속가능한 금융규제 분류체계(a sustainable finance regulatory taxonomy)를 갖추지 못하고 있으며, EU 집행위원회가 승인한 것과 유사한 규제를 채택할 가능성도 낮은 것이 사실이지만 영국은 여전히 유럽연합의 거시적인 정책 방향에 대해서는 원론적인 수용과 준수 입장을 밝히고 있다는 점에서 유럽연합의 ESG 정책의 영향력과 위상을 간파하는 것이 어려운 것은 아니다. 결국 브뤼셀 효과로 대변되는 유럽연합 법규범의 대외적 적용은 본격화되고 있는데 이의 대표적인 사례로 제시할 수 있는 것이 ESG인 것이다.⁷⁶⁷⁷

3) 한국 ESG 정책의 실효적 전략 방안

3.1) 실효적 전략 방안 수립 쟁점

우리 역시 일응 “서울 효과(Seoul Effect)”를 고려하여 보다 적극적이고 공격적인 ESG 정책을 추진할 수 없는 것은 아니지만 경제와 시장 규모 그리고 국제적인 수준의 규범을 중심으로 하는 규제적 권력을 보유하고 있지 못한 우리의 상황에서 유럽연합의 브뤼셀에 상응하는 ESG 정책을 취하는 것에 상당한 부담이 있는 것이 사실이다. 우리로서는 유럽연합의 ESG 정책에 대한 대응과 관련해서는 순전히 우리만의 ESG 정책설정 방안을 수립하는 것 그리고 유럽연합의 ESG 정책에 대한 대비 방안을 수립하는 것, 즉 두 가지의 방향성을 고려한 정책설정 방향을 우선 고려하여야 하는 이유이다. 물론 전자는 우리가 독자적으로 ESG 정책을 수립하고 추진하는 것이라는 점에서 유럽연합 ESG 정책을 벤치마킹하는, 즉 적극적이고 능동적인 정책 수립과 추진을 의미하는 것이라면, 후자는 유럽연합의 ESG 정책에 대한 수세적 대응을 도모하는 것, 즉 수동적이고 소극적인 정책의 수립 및 추진과 관련한 논의라고 볼 수 있다.⁷⁸

3.2) 유럽연합 ESG 정책 벤치마킹 방안

우선 ESG라는 가치는 환경이나 인권 등과 같이 지역이나 장소 그리고 시간의 제약을 받지 않는 쟁점을 주로 다룬다는 점에서 유럽연합 ESG 정책을 우리가 적극적으로 참고하고 적용하는 것에 직접적인 한계와 어려움이 존재한다고 볼 수는 없다. 따라서 유럽연합의 ESG 정책 중 다소 공격적이고 적극적인 정책과 제도라고 하더라도 그를 적극적으로 참고하고 적용하는 것의 가능성과 타당성은 상당하다고 보인다. 그렇다면 우리 역시 ESG 공시 및 공급망 실사 의무화를 단계적으로 추진하는 것을 고려할 수 있고 특히 이는 법률유보 원리에 기대어 법제화를 적극적으로 고민할 수 있다고 보인다. 나아가 ESG 가치는 본원적으로 기업의 자발적인 행동을 기대한다는 점에서 관련 쟁점을 다루는 데에 있어 특정한 의무를 정하고 그와 관련한 기준을 정하는 것은 상당히 어려운 것이 사실이다. 이러한 상황에서 유럽연합이 EU Taxonomy와 CSRD 기준 등 ESG와 관련한 구체적인 기준을 정하고 이를 시행한다는 점에서 우리 역시 그를 고려하여 그에 상응하는 국내 제도를 설계하고 시행하는 것의 의미를 확보하는 것이 어렵지는 않다. 특히 이는 국제 기준과의 정합성 확보를 달성함을 통하여 이후에서 논의하는 지원 전략과의 연계를 도모할 수 있다는 점에서 그 의미 역시 상당하다고 볼 수 있다.

나아가 집행 및 감독 강화 역시 고려할 수 있을 것인데 특히 감독과 관련, 감독기관의 제재 권한 및 가이드라인에 대한 통일적 해석 권한 부여 그리고 감독․평가기관의 기준 및 모형 투명성 확보 의무 부여 등을 고려할 수 있을 것이다. 또한 전반적인 ESG 정책의 추진을 도모함에 있어서는 유럽연합과 같이 경성규범을 적극적으로 활용하는 것 역시 필요하다고 보인다. 사실 ‘ESG 정보 가이던스 권고지표’혹은 ‘ESG 모범규준’등과 같은 지침적 성격의 규범은 ESG 관련 국가목적달성을 구체적으로 달성하기 위한 기업의 실효적인 규제수단으로 기능한다고 볼 수는 없다. 탄소중립, 기후변화대응, 탈탄소 등 ESG 관련 쟁점을 위한 정책의 실제화 및 구체화를 위해서는 경성규범으로 관련 사항을 다루는 것이 필요하다. 실제로 당해 사항을 연성규범으로 다룰 시 기존 경성규범과의 충돌로 인하여 관련 법령의 목적을 전반적으로 담보할 수는 없기 때문이다. 요컨대 ESG 영역의 경우 국제사회에서는 연성규범과 경성규범이 뒤섞여 기능하고 있는 것이 사실이나 점차 경성규범화하는 추세, 특히 유럽연합의 경우를 고려한다면 우리 역시 글로벌 기준, 특히 유럽연합의 사례를 적극 고려하는 것이 요구된다.^79808182

나아가 유럽연합의 ESG 정책과 관련하여 주목을 요하는 또 다른 사항 중 하나는 유럽연합의 경우, 기존 국제협약의 목적 및 성취(achievement)를 위한 핵심적 역할(a key role)을 수행하기 위하여 자신의 규범을 활용하고 있다는 사실이다. 당해 국제협약 중 대표적인 협약이 파리 협약임은 물론이다. 기존 국제협약과 상충하지 않고 오히려 그와 상응하는 규범의 실효성과 실행력은 상당할 수밖에 없다. 우리 역시 차제에 ESG와 관련한 국제협약과 더불어 유럽연합 관련 규범과의 합치되는 법령을 도출, 즉 제․개정하여 ESG 정책의 보다 강력한 동력을 확보하는 방안을 적극적으로 고려할 수 있을 것이다. 이는 자연스럽게 다음에서 논의는 유럽연합의 ESG 정책에 대한 주요한 대응 방안 역시 될 수 있음은 물론이다.⁸³⁸⁴

3.3) 유럽연합 ESG 정책 대응 방안

그리고 유럽연합의 ESG 정책과 관련하여 또한 고려할 수 있는 정책방향은 당해 ESG 정책에 대한 대응 차원의 정책 방향이다. 그런데 당해 지점에서 주의를 요하는 것은 당해 정책 방향의 설정에 우리나라, 즉 국가가 직접적인 행위자 혹은 관련자로 등장하지 않는다는 것이다. 즉, 유럽연합의 ESG 정책은 조약을 통한 구체화가 아닌 규칙과 지침 그리고 결정을 비롯한 자신의 법규범을 통하여 구체화되고 있기 때문이다. 따라서 수범자가 정부, 즉 국가가 아닌 일반 기업 등의 사적 행위자라는 점에서 당해 정책에 대한 대응을 도모함에 있어 국가의 역할과 기능은 전면에 드러나지는 않으며 수범자인 기업 등의 관련 행위자에 대한 지원과 보호가 주를 이루게 된다. 이에 따라 유럽연합 ESG 정책에 대한 대응과 관련하여 우선 고려할 수 있는 정책방향으로는 중소기업을 비롯한 대상 기업에 대한 지원 정책 수립이다. 보다 거시적으로 무역 대응 전략의 수립과 추진 역시 고려하여야 할 것인데 예를 들어 CBAM 등 EU 규제에 대응하기 위한 산업별 탄소 저감 전략을 수립함으로 유럽연합 시장에서 활동하는 국내 기업에 대한 적극적인 지원 정책을 적극적으로 설정하는 방안을 고려할 수 있을 것이다.

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Abstract

Effective Policy Directions Based on the Legal Implications of ESG – With Reference to Recent ESG Policies of the European Union

ESG (Environmental, Social, Governance) is a concept that evaluates sustainability and long-term value through non-financial factors of corporations. It has recently emerged not only as a core standard in corporate management but also as a key criterion in shaping national policies and international norms. Although ESG initially arose against the backdrop of the climate crisis, the term itself implies the necessity of addressing complex global risks and crises such as social inequality and corporate governance issues. It is not difficult to discern that ESG is expanding beyond voluntary ethical standards to become a subject of legal and institutional regulation. Within this trend, the European Union is regarded as the most advanced actor in institutionalizing ESG policies. The EU has moved beyond its initial soft-law approach, which focused on voluntary corporate participation and non-financial information disclosure, and is now actively institutionalizing ESG through binding legal norms premised on sanctions—so-called hard law—such as the Sustainable Finance Disclosure Regulation (SFDR), the Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD), and the Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD).

Nevertheless, since ESG is fundamentally grounded in corporate autonomy and market logic, voluntary and proactive participation by major actors such as corporations remains a prerequisite. Yet, considering the EU’s proactive policies, Korea too can draw upon them in designing its own legal framework. ESG policy is less a matter of constitutional conformity than of appropriateness; thus, analyzing the EU’s ESG policy development from a legal perspective can provide a basis for exploring effective directions for Korea’s ESG policy. Accordingly, it is necessary to examine the concept and evolution of ESG, the major legal issues surrounding ESG policymaking, and, in particular, the characteristics and changes in the EU’s ESG policies as reflected in recent legislation such as the SFDR, CSRD, and CSDDD. Moreover, the EU’s shift from a soft-law approach to hard-law regulation is being concretized through its extraterritorial impact on non-EU companies and its efforts to establish global standards. Ultimately, the EU’s ESG policy framework can be assessed as one that seeks to secure effectiveness by reinforcing disclosure obligations and supply chain due diligence responsibilities, while still premising corporate autonomy. This represents an example of policy design that balances legal compulsion with voluntary compliance. Korea, therefore, should establish its own ESG policy and also prepare responses to the EU’s ESG framework. This calls for more agile and practical research and debate on EU ESG policies. In particular, Korea should prioritize consideration of the EU’s phased implementation of mandatory ESG disclosure and supply chain due diligence, as well as its use of hard-law instruments to regulate sanctions.